Retención de devolución de impuesto a la renta para compensar deuda de crédito solidario

Santiago, veinte de agosto de dos mil quince. VISTOS:

Con fecha 10 de octubre de 2014, doña Jimena Ibáñez ha solicitado la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 1* de la Ley N* 19.989 —-que establece facultades para la Tesorería General de la República y modifica la Ley NI 19.848, sobre reprogramación de deudas a los fondos de crédito solidario-. Tal petición fue realizada para que genere efectos en el proceso sobre recurso de protección, sustanciado actualmente por la Corte de Apelaciones de Antofagasta, bajo el Rol N* 1757-2014. El texto del precepto legal objetado en autos dispone: "Artículo 1%.- Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley N*19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto.”. En cuanto al citado proceso versado sobre recurso de protección, éste fue deducido por la requirente en contra de la Universidad de Antofagasta y de la Tesorería

Regional de Coquimbo. Mediante él solicitó que se dejara

sin efecto el acto arbitrario e ilegal consistente en la

retención de su devolución de impuestos a la renta,

efectuada por dicho organismo fiscal -ascendiente a la

suma de $ 1.413.031-, en atención a una supuesta deuda de

crédito universitario, basada solamente en la información

que otorgara el Fondo Solidario de Crédito Universitario

de la Universidad de Antofagasta.

Esta deuda, según se indica en el libelo de

protección, correspondía a los estudios de Kinesiología

efectuados por la requirente en la aludida Universidad

entre los años 1995 a 2004, sin perjuicio de que se

precisa que sólo recibió crédito universitario los años

1999, 2000 y 2001 y por el valor del 30% del arancel de

la carrera.

A su vez, en cuanto a la retención, indica que sólo

tuvo conocimiento de la misma cuando consultó la página web del Servicio de Impuestos Internos el día 2 de junio

de 2014, para saber en qué estado se encontraba su

devolución de impuestos, enterándose que ésta se había

efectuado el día 28 de mayo de 2014. En el marco del citado proceso judicial pendiente,

el conflicto de constitucionalidad planteado a esta

Magistratura consiste en determinar si es constitucional

o no el que, por aplicación del precepto reprochado,

pueda la Tesorería Regional de Coquimbo retener la

devolución de impuestos de la requirente, para luego,

unilateralmente, proceder a compensarlos con supuestos

saldos adeudados al crédito fiscal de la Universidad de

Antofagasta, sobre la base de la sola información que el

Administrador del Fondo Solidario le remitiera.

Lo anterior, por cuanto, a su juicio, ello

vulneraría los incisos segundo, quinto y sexto del

numeral 3* del artículo 19 de la Constitución Política y el numeral 24%, incisos primero, segundo y tercero, de

dicho artículo, de la manera que pasa a exponerse.

Primera infracción: se vulnera el inciso segundo del

N* .3% del artículo 19 constitucional, por el cual toda

persona tíene derecho a defensa en la forma que señale la

ley, desde el momento que la disposición reprochada sólo

permite al supuesto deudor oponer la excepción de pago

para liberarse de responsabilidad, en circunstancias que

la requirente podría oponer la de prescripción de la

deuda. Por lo mismo, queda en total indefensión.

Segunda infracción: se vulnera el inciso quinto del

aludido N* 3%, que proscribe, en el ejercicio de la

función jurisdiccional, la existencia de comisiones

especiales, toda vez que el precepto reprochado permite a

la Tesorería actuar >como comisión especial, la que

impuesta tan sólo de la información de deuda que indique

el Administrador del Fondo Solidario, puede proceder al

cobro forzado de supuestas deudas por crédito

universitario, reteniendo dineros de propiedad del

contribuyente, supuesto deudor.

Tercera infracción: se vulnera el inciso sexto del mismo numeral, que establece la garantía del derecho al

debido proceso, ya que el proceso de retención de

devolución de impuestos y pago del crédito universitario

no exige al supuesto acreedor probar la existencia de la

deuda. Basta la solicitud de cobro con el carácter de

forzado para que la Tesorería proceda a retener, sin que

exista otra excepción que la de pago, acreditado por un

certificado que el mismo Administrador del Fondo Solidario expide y que se debe hacer valer antes de que

los fondos sean enviados al mismo administrador.

Cuarta infracción: se vulneran los citados incisos

del mnúmero 24% del artículo 19 constitucional, que

aseguran el derecho de propiedad, toda vez que la

retención de la devolución de: impuestos constituye un

modo de adquirir la propiedad sobre los mismos, no regulado por la ley, sin que nada precise al respecto el

reglamento. Por lo demás, el cobro que se le estaría

efectuando a la requirente obedece a deudas prescritas.

Por resolución de fojas 31, la Segunda Sala de esta Magistratura admitió a tramitación el requerimiento de

autos y suspendió la tramitación de la gestión judicial pendiente invocada. luego de ser declarado admisible por

la aludida Sala vy pasados los autos al Pleno, de

conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N* 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal

Constitucional, el requerimiento fue comunicado al

Presidente de la República, al Senado y a la Cámara de

Diputados y notificado a las partes de la gestión judicial pendiente invocada, a efectos de que pudieran

en hacer valer sus observaciones Y acompañar los

Por presentación de fojas 125, el fiscal subrogante de la Tesorería General de la República, luego de

explicar la historia de las normas que rigen el apoyo al

financiamiento de estudios en la educación superior,

presentó sus descargos al requerimiento, los que pueden sintetizarse bajo las siguientes seis alegaciones:

Primera alegación: la requirente pide que se deciare inconstitucional una disposición en el evento de que ésta sea vulnerada.

Explica al efecto que las Universidades sólo pueden

informar, según la disposición que se reprocha, la

existencia de deudas de crédito universitario vigentes,

es decir, las no pagadas o que no se hayan extinguido por

algún modo de extinguir las obligaciones. Si se informan deudas inexistentes ello es una

actuación contraria a Derecho, que permite su impugnación tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional,

mas no transforma a la disposición por ello en

inconstitucional. Segunda alegación: las acciones del Administrador

del Fondo Solidario de Crédito Universitario se fundan en

preceptos legales. Por lo anterior, la información que

entrega a Tesorería no es simplemente un dato sin mayor

validez, como intenta hacerlo creer la requirente.

En efecto, se encuentra autorizado por ley para

proceder al cobro ejecutivo de la deuda y certificar el

pago de la misma, por lo que su certificación tiene el mérito legal para establecer una obligación y la

morosidad.

Tercera alegación: la Tesorería no se constituye en una comisión especial, por cuanto no ejerce funciones

jurisdiccionales. En efecto, no resuelve un conflicto de relevancia

jurídica, sino que su función es tan sólo administrativa,

de ejecución de la ley. En relación a esto, se puede

apreciar que dicho organismo no emite un pronunciamiento

en cuanto a la calidad de deudora de la requirente. De

hecho, el conflicto sólo nace después de la actuación

administrativa.

Lo anterior, sin perjuicio de que debe aclararse que

no pueden interponerse ante la Tesorería otras

excepciones que la de pago, pues aquéllas sólo se interponen ante el acreedor, que no es dicha entidad sino

que el Fondo Solidario de Crédito Universitario.

Cuarta ialegación: la requirente mnunca se ha

encontrado en indefensión.

En primer lugar, porque ha tenido oportunidad de

presentar sus descargos y hacer valer sus medios de

defensa ante el Administrador del Fondo Solidario de la

Universidad de Antofagasta, de conformidad al Reglamento

de la Ley N* 19.989, contenido en el Decreto N* 297 de 2009, del Ministerio de Educación, que fija el procedimiento para retener la devolución de impuesto a la renta de los deudores del crédito solidario

universitario. En segundo lugar, porque respecto del actuar de la Tesorería cuenta con mecanismos para impugnar tanto en

sede administrativa, ante la misma, como en sede

jurisdiccional. En efecto, el acto administrativo desfavorable puede

ser objeto de todas las herramientas de modificación e

impugnación que confieren las leyes N”s 18.575 y 19.880.

Y sólo habrá cosa juzgada cuando un juez se pronuncie

sobre la licitud del actuar de la Administración.

Quinta alegación: no se afecta el derecho de

propiedad de la requirente, ya que éste ha permanecido

intacto. Lo anterior, por cuanto con la retención de la devolución de impuestos y la posterior imputación de la

suma retenida al pago de la deuda, al mismo tiempo que se reduce su activo se reduce su pasivo, siendo la misma ley

la que regula esta modalidad de pago de una obligación

morosa.

Sexta alegación: Finalmente, en. cuanto a los

pronunciamientos del Tribunal Constitucional que acogieron requerimientos de inaplicabilidad referidos al

artículo que se cuestiona en estos autos, ellos son de

efectos relativos al caso concreto para el cual se

solicitaron, sin perjuicio de que se sustentaron en la falta de dictación del reglamento que el mismo artículo

señala, el que, a la fecha, ya se dictó y se encuentra

contenido en el citado Decreto N* 297.

Habiéndose traído los autos en relación, se procedió

a la vista de la causa el día 19 de mayo de 2015,

oyéndose los alegatos del abogado Julio Covarrubias, por

la Tesorería General de la República.

CONSIDERANDO:

I. LA IMPUCNACIÓN. PRIMERO.- Que doña Jimena Ibáñez Guerra ha requerido

de inaplicabilidad el artículo 1*% de la Ley N* 19.989. Dicha norma establece lo siguiente: “Artículo 1”. Facúltase a la Tesorería General de la

República para retener de la devolución anual de

impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley

N 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por

la entidad acreedora, en la forma que establezca el

reglamento, e imputar dicho monto al pago de la

mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador

del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que

debiera haberse verificado la devolución, a menos que el

deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no

pagado por concepto de crédito universitario, mediante

certificado otorgado por el respectivo administrador.

Si el monto de la devolución de impuestos fuere

inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación

del deudor por el saldo insoluto.”.

La gestión pendiente es un recurso de protección

(Rol N* 646-2014), interpuesto ante la Corte de

Apelaciones de La Serena en contra del Administrador del

Fondo Solidario de Crédito Universitario de la Universidad Católica del Norte y de la Tesorería General

de la República, por haber procedido esta última, de conformidad al citado precepto legal, a retener a la

requirente la devolución de impuestos a la renta

enterados al Servicio de Impuestos Internos por el año tributario 2010. Dicho recurso fue interpuesto por

primera vez y rechazado por la Corte de Apelaciones de Antofagasta con fecha 9 de agosto de 2011. Contra dicha

sentencia, la requirente se alzó en apelación ante la

Corte Suprema, sin tener éxito; SEGUNDO.- Que la inaplicabilidad se funda en que el

precepto. legal impugnado contraviene cuatro disposiciones

constitucionales. En primer lugar, el artículo 19, N* 3*”, inciso segundo, porque quien aparece como deudor no tiene prácticamente posibilidad de defensa, que no sea la de

oponer la excepción de pago. En segundo lugar, el artículo 19, N* 3%, inciso quinto, pues se sostiene que la Tesorería, al retener la devolución de los impuestos,

ejerce funciones jurisdiccionales, actuando como una

comisión especial prohibida por la Constitución. En

tercer lugar, el artículo 19, N* 3”, inciso sexto, ya que el proceso de retención y pago de crédito universitario

carecería de las exigencias propias de un justo y racional procedimiento, dejando en indefensión al deudor. Por último, la norma vulneraría el derecho de propiedad

(artículo 19, N* 24%), porque la retención que efectúa la Tesorería es una privación del dominio de la requirente,

constituyendo una verdadera expropiación no regulada ni

autorizada por el legislador;

II. CUESTIONES PREVIAS. TERCERO.- Que antes de entrar al análisis del fondo

del asunto, es necesario puntualizar que, de los

antecedentes de la gestión pendiente tenidos a la vista,

se desprende que la requirente cursó estudios superiores en la Universidad de Antofagasta, entre los años 1995 y

2004, y que en los años 1999, 2000, 2001 y 2002 fue beneficiada con el Crédito Solidario Universitario regulado en la Ley N* 19.287. De forma que, en uno de

esos años, suscribió una serie de pagarés por la deuda

contraída.

Sin embargo, no corresponde a esta Magistratura

pronunciarse acerca de la efectividad, mérito ejecutivo,

liquidez o veracidad de la deuda que originó la

retención. Las alegaciones de la requirente acerca de

estos asuntos son cuestiones de mera legalidad que deben ser resueltas por las instancias administrativas o

judiciales competentes. No es, tampoco, competencia de

esta Magistratura definir si el Fondo Solidario de Crédito Universitario de la Universidad de Antofagasta y

la Tesorería General de la República actuaron o no conforme a derecho, al informar de la deuda y al retener

la devolución de impuestos de la requirente;

CUARTO.- Que este Tribunal realiza un control

concreto en el recurso de inaplicabilidad. Por lo mismo,

no examina la norma impugnada en abstracto, sino en

relación a la aplicación que ésta pueda tener en el caso

concreto en que ha sido o puede ser invocada. De ahí que

la situación fáctica de la gestión pendiente sea

relevante para . la decisión que ha de tomar esta

Magistratura; a AUA

P SÉ N SECRETARIA III. PRECEDENTES. s

QUINTO.- Que cabe señalar que esta Magistratura ha

tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el precepto

impugnado en once ocasiones anteriores. En ocho de ellas,

acogió la inaplicabilidad (STC roles N”'s $808/2008; 1393/2010; 1411/2010; 1429/2010; 1437/2010; 1438/2010; 1449/2010; 1473/2010); y en tres lo rechazó (STC roles

N”s 1486/2010;.2066/2011 y 2301/2012); SEXTO.- Que la causa Rol N* 808/2008 fijó, en cierto

sentido, los argumentos en que se basaron las siguientes sentencias. Estos giran en torno a lo siguiente. Por una parte, a que el precepto impugnado manda dictar un

reglamento, que la Administración no evacuó sino hasta noviembre de 2009 (D.S. N* 297, de Educación, publicado

en el Diario Oficial de fecha 19 de dicho mes y año). En

ese reglamento debían establecerse resguardos que

protegieran los derechos de los afectados. Por otra

parte, se sostuvo que el precepto legal nmo permitía

ejercitar ni ante la Tesorería ni ante un tribunal de

justicia otro medio de defensa que no fuera la prueba del 10

pago de la obligación. Dicha restricción de los medios de

defensa no tiene sustento racional, pues priva en la

práctica de una defensa oportuna, en sede administrativa o jurisdiccional;

SÉPTIMO.- Que, en las sentencias roles N*s 2066/2011

y 2301/2012, sin embargo, esta Magistratura estimó pertinente revisar dichas decisiones. Se fundó para ello,

en primer lugar, en que el reglamento de la ley N* 19.989

se . encontraba vigente y se aplicó en la dgestión

pendiente. En isegundo lugar, en que la situación

particular de la requirente justificaba este cambio de

criterio. Como ha sido señalado, este Tribunal ejerce un

control concreto, donde los hechos de la gestión

pendiente se vuelven decisivos para resolver si la

aplicación del precepto legal impugnado es ¿o no

inconstitucional.

Por lo mismo, este Tribunal ha establecido que los

cambios de doctrina son legítimos si existen motivos y

razones que los justifiquen, los cuales deben explicitarse (STC roles N”s 171/1993; 1572/2010). En este caso, persistiremos en la doctrina sentada

en las últimas sentencias sobre la materia;

IV. ANTECEDENTES. OCTAVO.- Que antes de hacernos cargo de los

argumentos de la requirente, es necesario entregar dos

antecedentes para contextualizar nuestro razonamiento; 1. Las ayudas públicas para estudiantes universitarios.

NOVENO.- Que el crédito universitario, del cual la

requirente gozó durante cuatro años de su educación universitaria, es un sistema de ayudas públicas para

financiar estudios de educación superior universitaria,

que ha pasado por distintas etapas desde el año 1981. Se

enmarca, por tanto, dentro de la actividad de fomento que

puede desplegar el Estado, de acuerdo a las condiciones 11

que establece el artículo 19, N* 22%, de la Constitución, de manera de capacitar a las personas para que puedan

“participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1, inciso final, Constitución

Política de la República). El crédito está diseñado para

lograr la solidaridad en materia educacional de acuerdo a

imperativos constitucionales.

En efecto, tratándose de la educación de la

población, la Constitución, por una parte, obliga al

Estado a “fomentar el desarrollo de la educación en todos

sus niveles” (artículo 19, N* 10%, inciso sexto) y, por

otra parte, carga a la comunidad y sus miembros con el

deber de “contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de

la educación” (artículo 19, N? 10%, inciso séptimo). En

virtud de esta habilitación constitucional se establece

un crédito especial del Estado que se otorga en

condiciones privilegiadas y que, asimismo, tiene un

régimen particular de cobro que lo adapta al cumplimiento

de especiales fines de solidaridad. Como contrapartida de

este sistema de financiamiento solidario, la retención

que regula el precepto legal impugnado busca establecer

un sistema de cobro eficaz, en atención al interés

público involucrado, que se expresa, por un lado, en el interés del Estado en que las personas de escasos recursos puedan estudiar en la educación superior y, por otro, en el aseguramiento de que los retornos de este

crédito se destinen al mismo propósito;

DÉCIMO.- Que este sistema de ayudas públicas ha pasado por distintas etapas. El primer régimen relativo.a

préstamos para la educación superior fue establecido por el DEL N? 4, de 1981, del Ministerio de Educación, que

establecía normas sobre “crédito fiscal universitario”.

Este régimen vino a sustituir el sistema anterior de

financiamiento universitario, de “arancel diferenciado”

(Decreto Ley N* 3.170), creando un financiamiento mixto

de las universidades a través del presupuesto del Estado 12

y de los ingresos propios a título de aranceles y

matrículas de los alumños. El reglamento de esta ley fue

el DS N* 720, de 1982, del Ministerio de Educación. Dicho

crédito rigió entre los años 19281 y 1986 y era financiado

íntegramente por transferencias desde el Estado a las

universidades (artículo 5%). El alumno se constituía en

deudor del Fisco por el monto del crédito que este último

hubiere pagado a la Universidad. El interés anual era privilegiado (1%) y la obligación de mpago se hacía

exigible sólo después de dos años desde el egreso o desde

que el alumno.hubiere abandonado sus estudios (artículo

11). Luego de este plazo de gracia, el deudor tenía un

plazo de 10 ó 15 años, dependiendo del monto del crédito

efectivamente gozado, en que se pagaba en dos o más

cuotas parciales durante el año. El deudor podía siempre

solicitar una exención fundándose en que estaba impedido

de pagar, caso en el cual celebraba un convenio con la

Tesorería General de la República (artículo 12). Las

nóminas de deudores eran públicas y se debía acompañar “un documento firmado por el alumno en el que se

reconozca la obligación” (artículo 14);

UNDÉCIMO.- Que dicho sistema de “crédito fiscal universitario” fue sustituido por el sistema de Fondo

Solidario de Crédito Universitario, que se encuentra

regulado por la Ley N% 18.591, de 1987, modificada por

las leyes N”s 19.287 y 19.848, y complementada por el DS

N* 938, de 1994, de Educación, pasando las acreencias del

mencionado crédito fiscal a ser administradas por este

Fondo, conforme al artículo 71, letra a), de la Ley N*%

18.591. Este sistema rige a partir del año 1987.

Dicho Fondo es un patrimonio especial que la ley

crea, paralelo a cada una de las universidades que

integran el Consejo de Rectores, destinado al

otorgamiento de créditos a sus alumnos para pagar el

valor anual o semestral de la matrícula, según

corresponda (artículo 70 de la Ley N* 18.591). El Fondo d 13

se compone por los créditos adeudados por los

beneficiarios, los pagarés que se otorguen, los recursos

de la Ley de Presupuestos y donaciones (artículos 71 y 71

bis de la Ley N* 18.591).

La ley establece expresamente que el alumno firma un

convenio escrito donde acepta su obligación de pagar el

crédito, como contrapartida al servicio educacional que

recibe (artículo 6% de la Ley N* 19.287).

Se trata de un crédito “subvencionado”, porque da

varias garantías al deudor. Desde luego, la ley le otorga

un plazo de “gracia”, de dos años después de egresado,

para que reúna los fondos necesarios para comenzar a

pagar (artículo 7% de la Ley N* 19.287). Además, limita la cantidad que debe pagar anualmente el deudor, que no

es más del 5% de lo que haya obtenido como ingreso el año

anterior. Además, la ley señala que el deudor diligente,

oO sea, el que está al día en sus cuotas mensuales, ve

E- extinguida su deuda “por el solo ministerio de la ley”

&Lííííííi// doce años después de que se hizo exigible, a menos que su — deuda acumulada haya sido superior a 200 UTM, en cuyo caso el plazo será de 15 años. Asimismo, si el deudor

terminó su carrera profesional y estiudia un postgrado,

puede suspender el pago (artículo 8% de la ley N*

19.287). También la ley reconoce la situación de deudores que pueden reducir o suspender su obligación por ganar

muy poco, estar casados, tener hijos, etc. (artículo 10

de la Ley N” 19.287). En todo caso, el deudor puede también novar la deuda (“repactarla” o “reprogramarla”),

en orden a lograr su cómodo cumplimiento (artículo 12 de

la Ley N%* 19.287). El administrador de cada Fondo -es

decir, cada una de las universidades- debía extender un

certificado de extinción de la deuda, sea por pago u otra

causa (artículo 14 de la Ley N? 19,287). Las nóminas de

deudores son públicas (artículo 15 de la Ley N* 19.287). De acuerdo al artículo 2% transitorio de la ley

19.287, de 1994, los deudores del Crédito Universitario - 14

o sea, el obtenido entre 1981 y 1988- podían repactar sus

deudas de acuerdo al nuevo sistema, gozando de nuevos

plazos de gracia y extendiéndose hasta en diez años el

plazo para pagar sus deudas.

En el año 1990, por la Ley N* 19.083 se otorgó a los

deudores la posibilidad de convenir con cada uno de los

Fondos “novaciones” (reprogramaciones o repactaciones) de

sus créditos; DUODÉCIMO.- Que en el año 2002 la Ley N%* 19.848 facultó a los deudores de los Fondos Solidarios, es

decir, los que lo fueran conforme a la Ley N* 18.591 y sus modificaciones, así como los que hubieran gozado de

los beneficios de la Ley N* 19.287, para que “novaran”

(“repactaran”) nuevamente sus deudas. Correspondía a cada

Administrador contactar a los deudores y comunicarles su

situación. En la repactación se podían establecer hasta

10 cuotas anuales para cumplir. Es decir, 10 años más a

los originales y a los repactados previamente (artículo

4%). Además, ia obligación de pago podía suspenderse

respecto de ciertas personas que estaban imposibilitadas

de pagar (artículo 7%). El cobro del crédito así repactado podía hacerse mediante descuentos realizados

por el empleador -para lo cual era necesario firmar un

contrato de mandato- o bien mediante retenciones hechas

por la Tesorería General de la República, quien entregaba

los recursos al acreedor, es decir, al Fondo de Crédito

Universitario respectivo, dándole derecho al deudor de

impedir esta retención acreditando la extinción de la

deuda ante la Tesorería en el plazo de 30 días (artículos

8% y 9%), Fuera de todo lo anterior, el deudor tenía

derecho a que se le condonara parte de los intereses

(artículo 11);

DECIMOTERCERO.- Que, finalmente, en el año 2004,

mediante la Ley N* 19.989, cuyo artículo 1% se impugna en

el presente proceso, se facultó:a la Tesorería General de

la República para retener las devoluciones de impuestos 15

respecto de quienes fueran deudores conforme a las leyes

números 18.591, 19.287 y 19.848;

2. Análisis de la norma impugnada. DECIMOCUARTO.- Que, en segundo lugar, es necesario

señalar que la norma legal impugnada tiene por objeto

establecer un sistema expedito de recuperación de una

ayuda estatal, que se realiza en tres etapas.

En la primera etapa se notifica al deudor sobre su

calidad de moroso y de la eventual retención que puede

hacer la Tesorería. Luego, en la segunda etapa, la Tesorería General de

la República retiene la devolución de impuestos. En

efecto, en primer lugar, se otorga a la Tesorería General

de la República, es decir, a un órgano de la

Administración del Estado, la facultad de retener, total

o parcialmente, la devolución anual de impuestos a la renta. O sea, de aquellos montos que haya recibido

preliminarmente a título de impuestos que finalmente no

son exigibles por alguna causa legal. En segundo lugar,

dicha retención opera sólo respecto de quienes sean

deudores de ciertas obligaciones. No opera sobre toda

persona, sino sobre ciertos sujetos especialmente calificados. Y la deuda que pretende atender no es otra

que la que corresponda al denominado “crédito solidario

universitario”, regulado, con modificaciones, por la ley

N* 19.,287. En tercer lugar, la retención puede ser total

o parcial, pues se limita sólo a aquellos montos impagos

del crédito que venzan ese año, según lo informe la

“entidad acreedora”; además, si la retención es

insuficiente para pagar la cuota respectiva, la deuda

subsiste por el saldo, según el inciso tercero de la

norma impugnada. En cuarto lugar, para que opere la

retención es necesario que el acreedor haya informado de

la existencia de la deuda a la Tesorería de acuerdo a

unas nóminas que, como se verá, son públicas; 16

DECIMOQUINTO. -Que, en una tercera etapa, se

transfieren los fondos retenidos al acreedor. El inciso

segundo de la norma impugnada sirve para comprender cuál

es la naturalezalde la facultad que la ley establece. En

efecto, la Tesorería General de la República no es

acreedora, sino que simplemente es una recaudadora. La

Tesorería debe enterar los dineros retenidos al

administrador del fondo solidario de crédito universitario -fondo que es el verdadero acreedor-, en el

plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera

haberse verificado la devolución. Precisamente, durante

este plazo, el deudor interpelado tiene la oportunidad de

ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo (su acreedor). Si obtiene el certificado de que su deuda

está extinta (“solucionada”), puede oponerse a la retención ante la Tesorería. La restricción de excepciones que puede oponer el

afectado se explica en atención a que se trata de pagos

largamente Tpostergados. También a la cantidad de

beneficios que se han establecido para su pago. Y, finalmente, a que es consistente dicha restricción con

que en nuestro ordenamiento jurídico, cuando llega el

momento de cobrar, habiendo título ejecutivo, el deudor

ve restringidas sus posibilidades de defensa (artículo

464, Código de Procedimiento Civil; artículos 469 y 470,

Código del Trabajo; artículos 176 y 177, Código

Tributario; artículo 12, Ley N* 14.908); DECIMOSEXTO. — Que, de todo lo señalado, cabe

resaltar, en primer lugar, que el sistema de ayudas

públicas para la educación superior que crearon las leyes

de Crédito Universitario, constituye un crédito

especialísimo. Desde luego, no se rige por las reglas del derecho común, sino que está compuesto de hbeneficios o

privilegios para el estudiante, quien goza de intereses privilegiados, plazos de gracia, cuotas especiales,

exenciones, 1prórrogas, suspensiones de pago y la 17

posibilidad de reprogramar. Asimismo, y como contrapartida, las entidades acreedoras también gozan de

ciertas prerrogativas para el cobro. Dentro de esas

prerrogativas se enmarca la retención que puede hacer la

Tesorería General de la República. Dicho de otro modo, de

la misma manera que la ley permitió a los beneficiarios

del crédito acceder a condiciones mucho más favorables

que las existentes en el mercado, la deuda que

contrajeron se cobra por medios especiales;

DECIMOSÉPTIMO.- Que, en ísegundo ugar, debe resaltarse que la Tesorería General de la República,

requerida en autos, no es acreedora original ni actual.

Ni la ley, ni acto alguno, la han transformado en una

acreedora. No operó en este caso una novación legal u

otra modificación de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro

(artículos 1576 y 1632 del Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario,

de manera que no puede hablarse de “compensación” de

créditos. Es esa razón la que explica por qué, ante la Tesorería, no cabe interponer otras excepciones que “la

solución de la obligación”. Sería jurídicamente imposible que hiciera valer la extinción de la deuda por otras causas ante dicho organismo. Las excepciones de fondo se

interponen ante el acreedor; ese derecho del deudor no

está en cuestión en el presente proceso. Por eso, la ley

hubo de decir expresamente que podía oponer como

“excepción” el hecho de haber pagado ante el acreedor -no ante la Tesorería-. Si no lo hubiera dicho expresamente,

sencillamente ninguna excepción sería admisible.

Con la misma lógica que expone la requirente, no habría sustento para instituciones como el Boletín

Comercial que regula el DS N* 950, de 1928, del

Ministerio de Hacienda, en el que se publican

prácticamente todas las deudas de una persona, sin

posibilidad de oponerle. al Boletín sus defensas. Como 18

resulta lógico, la obligación debe solupionarse con el acreedor. Ocurre lo mismo con casos tales como la

facultad del empleador de realizar descuentos automáticos

pactados o simplemente legales de las remuneraciones del

trabajador conforme a los artículos 57 y siguientes del Código del Trabajo. Igual cosa sucede con los impuestos sujetos a retención, como el Impuesto al Valor Agregado

(artículo 3% del DL N% 825) y el Impuesto a la Renta de

Segunda Categoría (artículos 73 y siguientes del DL N*

824). En ninguno de ellos se priva de la defensa. Lo que

sucede es que ésta se debe ejercer ante el acreedor y no ante un mero intermediario;

V. NO SE AFECTA EL ARTÍCULO 19, N* 3”. DECIMOCTAVO.- Que, contextualizados adecuadamente la

norma impugnada y el sistema de ayudas públicas para

estudios superiores, estamos en condiciones de examinar

las objeciones de constitucionalidad .que formula 1a

requirentez;

DECIMONOVENO.- Que la requirente sostiene que se

afecta su derecho a defensa y, con ello, su derecho a un

racional y justo procedimiento, porque la retención no le permite cuestionar su deuda ante la Tesorería General de

la República que hace la retención, como no sea

fundándose en el pago de la misma; VIGÉSIMO.- Que al respecto cabe señalar, por de

pronto, que el sistema diseñado por el precepto impugnado

ofrece varias garantías a los deudores.

Primero, la Tesorería actúa como mero ente

“recaudador”, pues la deuda no es con el Fisco. Como la

norma legal lo dice expresamente, el acreedor es el Fondo

de Crédito Universitario respectivo. Ello expiica que, si

el deudor paga o extingue su deuda por otra causa, debe

hacerlo ante el respectivo acreedor y no ante la

Tesorería,. 19

Segundo, la Tesorería no está ejerciendo funciones

jurisdiccionales, pues no resuelve un conflicto de

relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada. Su

función es simplemente administrativa, de ejecución de

ley. Por lo tanto, el deudor tiene a salvo todas las vías

jurisdiccionales para impugnar la retención. Tercero, la devolución que se retiene por la

Tesorería es siempre un derecho condicionado.

Corresponde, en efecto, .a los montos que preventivamente

se hayan recaudado a lo largo de un año tributario, cuya

devolución está sujeta a la inexistencia de una causa legal para retener. La retención no crea una situación

definitiva.

Cuarto, es necesario que la retención se ponga en conocimiento del deudor. La norma impugnada habla de un plazo de 30 días, desde que debió hacerse la devolución,

durante el cual el deudor puede aclarar la situación con

su acreedor, es decir, el Fondo respectivo.

Quinto, se retiene añnualmente sólo la cuota vencida

para esa anualidad. No se produce una “aceleración”

(caducidad del plazo) de la deuda, pues no se cobra el

total por un simple atraso. Se retiene sólo lo que

corresponde a ese año; VIGESIMOPRIMERO.- Que no es éste un caso en que la

Tesorería imponga unilateralmente su interés propio a un

ciudadano, pues, ante todo, ella no está actuando por sí

y ante sí, sino a petición del acreedor. Luego, no es un

cobro automático, sino que es necesario siempre que el

acreedor entregue previamente una nómina de deudores y,

además, el deudor toma conocimiento previo. Existe un

plazo de un afño completo para aclarar la situación

tributaria, pues la retención opera sobre el impuesto a

la renta que se deciara y paga cada año en el mes de

abril, Y treinta días más para el certificado

correspondiente. Finalmente, como se ha dicho, es una

simple retención para el pago de una obligación ajena; 20

VIGESIMOSEGUNDO. - Que, enseguida, debe constatarse

que la norma impugnada parte de un supuesto: el deudor

tuvo conocimiento previo y efectivo de la existencia de la deuda y su consecuencial morosidad, con anterioridad a

cualquier cobro.

Por una parte, porque la norma que impugna, no es

otra cosa que un mecanismo de cobro para quien,

obviamente, ha sido negligente en el cumplimiento de sus

obligaciones contraídas. La deudora ha tenido

oportunidades de reprogramar, de pedir condonación y de

pagar conforme a sus ingresos. Sin embargo, apenas la

Tesorería General de la República ha puesto en riesgo su

devolución de impuesto, ha iniciado los litigios correspondientes. Con us <acciones judiciales, la requirente está saliendo de su inactividad.

Es un hecho no controvertido que parte de los

estudios universitarios de la requirente fueron financiados por el Estado y que ella no ha pagado su

crédito. Con ello, está rompiendo una cadena solidaria

que busca beneficiar a otros, pues el Fondo se constituye

principalmente por las devoluciones que hacen los deudores. El Fondo recauda sus créditos no para

perjudicar a nadie ni para obtener lucro, sino para

volver a prestar esos dineros a otros estudiantes

necesitados. Y la Tesorería retiene ingresos de devolución de impuestos, es decir, de ingresos existentes

por concepto de saldo a favor en el impuesto a la renta.

No es una retención sobre el sueldo, ni sobre dineros de

un embargo. Recae sobre las utilidades o ganancias. Finalmente, debe recalcarse que la calidad de deudor

no era clandestina ni oculta, pues su estado de deudor

moroso es público y notorio; además, fue notificada de que se realizaría la retención. La ley establece, desde

el inicio del sistema de crédito para estudiantes

necesitados, que las listas de deudores son públicas 21

(artículo 14 del DFL N%* 4, de 1981, del Ministerio de

Educación, y artículo 15 de la Ley N* 19.287); VIGESIMOTERCERO.- Que resuita ciaro que no se

produce infracción al derecho a la defensa oportuna de la requirente, pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en

sede administrativa de manera previa a la retención. Como

se ha insistido, no puede ignorarse el hecho de que

recibió una notificación sobre la eventual retención, luego de lo cual tuvo 30 días para aclarar su situación

ante el acreedor respectivo y haceria valer ante la

Tesorería a través de los medios que la ley señala; VIGESIMOCUARTO.- Que, en este sentido, en cuanto la

Tesorería es un órgano de la Administración del Estado,

la requirente posee todos los derechos que le otorgan la

normativa especial y la ley N* 19.880, que recibe aplicación supletoria en la materia en virtud de su

artículo 1%. La citada Ley N* 19.880 establece un

verdadero “debido proceso administrativo”, en ejecución

del mandato del artículo 63, N* 18%*, de la Constitución.

En efecto, se trata de una ley que permite oportuna y

eficazmente al administrado presentar sus alegatos y

discutir las afirmaciones hechas por la Administración (artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnarla

(artículos 35 y 36), que su caso sea resuelto

objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en pliazo

oportuno una resolución final (artículos 7%, 8%, 9%, 13,

16, 18, 24, 27, 41, 64 y 65) y, en su Caso, impugnarla

(artículos 15, 59 y 60).

Resulta contrario a la lógica que el deudor alegue

que no tiene derecho a defensa porque el acto de la

Tesorería es “automático”. Sin embargo, dicho efecto

ejecutivo es solamente una consecuencia de que se trata

de un acto administrativo (artículo 3%, inciso final, y

artículos 50 y 51 de la Ley N* 19.880). Eso no significa

que esté privado de defensa y medios de impugnación. La

requirente goza de tales derechos, que son principios

— ——————z]]]]] — 22

informadores del procedimiento administrativo. Si no ha

ejercido los recursos administrativos pertinentes, eso no se traduce en una afectación de su derecho a defensa; VIGESIMOQUINTO.- Que, con carácter posterior a la

retención que impugna, la requirente tiene todavía

disponible la tutela judicial de sus derechos, sede en la

cual puede aclarar totalmente su situación obligacional,

ejerciendo todas las acciones y excepciones que

correspondan, así como los recursos procesales que sean procedentes. No es efectivo que esté privada de ellas.

Las defensas que tenga el deudor pueden perfectamente

presentarse en contra del acreedor, esto es, el Fondo de

Crédito Universitario Solidario, mediante acciones

judiciales.

Es más, desde el año 2004, con la entrada en

vigencia de la norma que impugna, la requirente sabe que

la Tesorería General de la República puede hacer el

descuento que ahora intenta impugnar. Ha tenido al menos

8 años para aclarar sus obligaciones con su acreedor y

lograr que no se haga efectivo el descuento;

VIGESIMOSEXTO.- Que, de hecho, nada impide que, si

su derecho es efectivo, la requirente ejerza las acciones

judiciales pertinentes para quedar totalmente restituido.

Puede ejercer estas acciones y obtener una restitución

completa, incluso después de que los descuentos o

retenciones hayan ocurrido; VIGESIMOSÉPTIMO.- Que, finalmente, el legislador ha

creado nuevos medios para evitar el cobro en dinero, a los que puede acceder el deudor que carece efectivamente

de recursos económicos para pagar. De conformidad a la

Ley N%* 20.330 y a su Reglamento (DS N% 403, de 2009, del

Ministerio del Interior), a los profesionales y técnicos

que presten servicios en las comunas con menores niveles de desarrollo del país, se les exime del pago de la cuota

anual de su deuda de crédito universitario por cada año

de servicio hasta un máximo de tres años. Al tercer año, 23

se exime del triple de una deuda anual, como máximo,

saldándose de ese modo el total del crédito; VIGESIMOCTAVO.- Que, en suma, la norma impugnada no

infringe el derecho a defensa del deudor ni afecta su

derecho al debido proceso. la requirente, en la misma

norma impugnada, así como antes y después de aplicada la retención, tiene mecanismos de tutela tanto en sede

administrativa como judicial. No es ante la Tesorería, en todo caso, donde debe clarificar su situación crediticia,

pues ella no es la acreedora del préstamo;

VI. TESORERÍA NO EJERCE FUNCIONES JURISDICCIONALES.

VIGESIMONOVENO.- Que la requirente sostiene que la

Tesorería General de la República, en el caso concreto,

habría resuelto un asunto ejerciendo una función

jurisdiccional, constituyendo una comisión especial; TRIGÉSIMO.- Que, al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que la Tesorería no está .constituyendo un

crédito. Este existe y se debe a un tercero; TRIGESIMOPRIMERO.- Que, en segundo lugar, los actos

administrativos producen efectos jurídicos, favorables o

desfavorables. Crean situaciones jurídicas. A la requirente se le otorgó un acto favorable, pues se le

entregó un crédito en condiciones beneficiosas para que

pudiera cursar su educación superior. Esa decisión nadie podría calificarla como un acto jurisdiccional. Tampoco podría calificarse de esa forma un acto desfavorable,

como la retención de la devolución de los impuestos; TRIGESIMOSEGUNDO. - Que, en tercer lugar, cabe

señalar que el principio de separación de funciones, que

constituye una base esencial de nuestra institucionalidad republicana Y democrática (artículo 49 de la

Constitución), impide que exista una confusión entre las

funciones administrativas y judiciales. las primeras

apuntan a satisfacer mnecesidades públicas de manera

regular y continua (artículos 3% y 28, ley Orgánica 24

Constitucional de Bases Generales de la Administración

del Estado). Son expresión de la tarea que la

Constitución le encarga al Presidente de la República de

gobernar y administrar el Estado (artículo 24 de la

Constitución). Esta tarea la cumplen los órganos de la

Administración de distinta forma. Así pueden dictar actos administrativos, actos normativos, celebrar contratos o

convenios.

La función de los tribunales, en cambio, es ejercer

jurisdicción. Ésta consiste en “el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del

proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de

intereses de relevancia jurídica que se promuevan, en el

orden temporal, dentro del territorio de la República y

en cuya solución les corresponda intervenir,” (Colombo

Campbell, Juan, "La Jurisdicción en el Derecho Chileno",

Editorial Jurídica de Chile, 1991, pág. 41)” (STC Rol N*

346/2002). Cuando la Tesorería retiene, dicta un acto

administrativo, no jurisdiccional. No está resolviendo conflictos de relevancia jurídica. De hecho, el conflicto

de relevancia jurídica sólo se produce después y a

consecuencia de la actuación administrativa. Es frente a

ella que puede surgir el ejercicio de la jurisdicción.

Además, dicha decisión no produce efecto de cosa

juzgada. El acto administrativo desfavorable, como el de este caso, es esencialmente modificable (artículos 52 y 61 de la ley N%* 19.880) e impugnable. Proceden en su

contra todos los recursos administrativos y judiciales,

conforme a las reglas generales (artículo 10 de la Ley N* 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado, y artículos 15, 54 y 59 de 1a Ley N* 19.880). Sólo habrá cosa juzgada cuando el juez se

pronuncie sobre la licitud de la actuación administrativa

(artículo 38, inciso segundo, y artículo 76, inciso

primero, de la Constitución); 25

TRIGESIMOTERCERO.- Que no consideramos, entonces,

que se vulnere el artículo 19, N* 3%, inciso quinto, pues

la Tesorería no está ejerciendo funciones

jurisdiccionales y, por tanto, la requirente no está

siendo juzgada por una comisión especial;

VII. NO SE AFECTA EL DERECHO DE PROPIEDAD.

TRIGESIMOCUARTO.- Que la requirente alega, asimismo,

que el precepto impugnado la priva de su derecho de

propiedad, no sólo sobre las sumas correspondientes a las

devoluciones anuales de impuesto a la renta, sino que,

además, del derecho de todo contribuyente a ejercer las

acciones, excepciones, alegaciones y defensas respectivas

ante un tribunal. Agrega que se produce en este caso una

expropiación de facto, que no cumple con los requisitos

constitucionales para realizarla. Especialmente, a su

juicio, se la priva del derecho a alegar la prescripción de la deuda ante el juez competente;

TRIGESIMOQUINTO.- Que, como se ha demostrado en otro

capítulo, las distintas reformas legales que han

beneficiado a los deudores de créditos para cursar la

educación superior en Chile, permiten comprender cómo una

deuda que se contrajo en el año 1999, sigue vigente hoy

en día; TRIGESIMOSEXTO.- Que, enseguida, la devolución de

impuestos puede entenderse como aquel saido a favor del

contribuyente que resulta de restar a los pagos anticipados de tributos la obligación tributaria

efectivamente devengada (véase Bravo Arteaga, Juan,

“Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”, Editorial

Legis, Bogotá, 3* edición, 2000, págs. 350 y siguientes).

Por tanto, no es posible sostener que la requirente

tenga un derecho de propiedad, legalmente constituido,

sobre las devoluciones de impuestos. Éstas son producto

de una operación técnica, en que se consideran deudas que

pueda tener el propio contribuyente; 26

TRIGESIMOSÉPTIMO.- Que, en cualquier caso, para que

existiera un derecho de propiedad, la adquisición del

objeto sobre el que éste recae debiera haberse producido

conforme a la ley, que es la norma jurídica que regula los modos de adquirir la propiedad conforme al artículo

19, N% 24%, de la Constitución. Sólo puede existir una

devolución de impuestos cuando se cumplan las condiciones

que la misma ley ha señalado para su concreción. No es posible afirmar la existencia de un derecho absoluto a

que la devolución se materialice. Se trata de un derecho

eventual o condicionado que sólo se hace efectivo en ausencia de una causa legal de retención, la que precisamente en este caso sí concurre: la requirente

tiene una deuda pendiente que se paga con cargo a la

retención; TRIGESIMOCTAVO.- Que es preciso tener en cuenta,

además, que el crédito del cual gozó la requirente no se

rigió por las normas del derecho común,, sino que por un

¡ estatuto de excepción, propio de un régimen público de S estímulo o ayuda. De este modo, se entiende que sucesivas

modificaciones legales hayan dispuesto que los contratos

se regirán por el estatuto que el legislador dicte para

ellos (artículo 76 de la Ley N* 18.951, modificado por la Ley N* 19.287) y no por las normas generales relativas a

operaciones de crédito. La misma norma que permitió el crédito que benefició a la requirente (la ley), es la que establece el mecanismo de cobro;

TRIGESIMONOVENO. - Que, asimismo, no es posible

sostener que una persona tenga un derecho de propiedad

sobre las acciones, excepciones o recursos procesales.

Como ha dicho antes esta Magistratura, el legislador es

soberano para establecer el sistema de acciones o

recursos (STC roles N”%s 1065-2008, de 18 de diciembre de

2008; 1432-09, de 5 de agosto de 2010, y 1443-09, de 26

de agosto de 2010), como ha hecho en este caso, sin que 27

sea posible alegar derecho de propiedad alguno sobre estos remedios procesales; CUADRACÉSIMO. - Que, enseguida, no hay que olvidar que no sólo está en juego en el presente caso una vpresunta propiedad de la requirente, sino también la que existe sobre un crédito impago, que se hizo efectivo hace más de diez afos. Dicho crédito ha tenido considerables privilegios que han favorecido a la requirente. La retención como mecanismo de pago es también un privilegio, enmarcado en que se trata de una ayuda social para cursar estudios universitarios por personas necesitadas y cuyo retorno será mnuevamente empleado en ayuda de otros alumnos carenciados;

CUADRAGESIMOPRIMERO. - Que, finalmente, hay que considerar que la retención no es para cancelar deudas

Y VISTO lo dispuesto en los artículos 19, N9s 39 y 249, y 93, inciso primero, N* 6%, e inciso undécimo, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N” 17,997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley N* 5, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,

SE RESUELVE: l.- Que se rechaza el requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1 y que se pone término a la suspensión de procedimiento decretada en estos autos, a fojas 31, oficiándose al efecto a la Corte de Apelaciones de Antofagasta. No se condena en costas a la requirente por haber tenido motivo plausible para deducir su acción, 28

El Ministro señor Juan José Romero Guzmán concurre al fallo, salvo respecto de lo manifestado en la segunda

oración del considerando trigesimonoveno, el cual

manifiesta, en lo esencial, que “el legislador es

soberano para establecer el sistema de acciones y

recursos”.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Iván Aróstica Maldonado, María Luisa Brahm Barril

y Cristián lLetelier Aguilar, quienes estuvieron por

acoger el presente reqguerimiento por los motivos que

seguidamente se indican:

1%) Que lo único verdaderamente determinante en este

caso no es si las universidades tienen “competencia” para

perseguir a sus ex alumnos, sino el hecho de que esta

atribución se ejerza sin siquiera existir alguna “forma

que prescriba la ley”. Esto es, sin que se haya dictado

por el Legislador un “procedimiento justo y racional” que

valide ejercer esta prerrogativa de ejecución unilateral,

de que gozan las universidades estatales. Así, la solución en esta causa no puede distraerse

con cuestiones ajenas, discutibles por lo demás, como sería el supuesto carácter “privilegiado” que tendrían

los créditos estatales conferidos a los estudiantes universitarios, lo que justificaría -como contrapartida-

prerrogativas de las entidades acreedoras para su cobro.

Como acontece en la especie, la carencia de una

norma legal que delinee algún procedimiento adquiere

relevancia pues permite al Estado Administrador utilizar,

en materia de cobro de créditos universitarios, el

mecanismo de autotutela ejecutiva establecido en la ley N* 19.989, del año 2004, “sin previa audiencia”,

especialmente respecto de deudas vencidas con

antericridad a su entrada en vigor (31.12.2004). Esto es

que un descuento automático puede tener lugar sin que

exista una oportunidad para alegar una justificación de 29

relevancia jurídica, como es la prescripción extintiva de.

la pertinente obligación;

2%) Que, de no aplicarse la Ley N* 19.989 del modo unilateral y mecánico descrito, la requirente y otros

tantos otros deudores universitarios cuyos compromisos se

hicieron exigibles antes de dicha ley, habrían quedado

afectos a la normativa común de derecho público, donde los créditos estatales no se rigen por los artículos 1470 y 2493 del Código Civil. Tal como ha informado

reiteradamente la Contraloría General de la República,

los entes de la Administración del Estado pueden

reconocer la prescripción extintiva que les haya sido

alegada, respecto de deudas morosas que les conciernen,

sin que sea necesaria su previa declaración en sede

judicial. Añadiendo la jurisprudencia administrativa que, una

vez acogida la prescripción, la solución correcta es que

tales organismos de ia Administración Pública -como la Universidad de Antofagasta y la Tesorería General de la

República en este caso- deben arbitrar las medidas

tendientes a establecer las eventuales responsabilidades

administrativas en que pudiera haber incurrido su personal, al no disponer oportunamente las acciones para

recuperar las sumas que les eran adeudadas, resguardando

debidamente los intereses públicos afectados (dictámenes 22.941 y 32.168, de 1987; 7.491, de 1988; 8.479, de 1998; 17.649, de 2003; 60.989, de 2012); 3%) Que, ahora bien, conforme al artículo 7* constitucional, inciso primero, son prerrequisitos de

validez de los actos estatales el que se confiera la

respectiva “competencia” al pertinente órgano titular y,

además, que la ley prescriba la “forma” o procedimiento a

través del cual aquél debe ejercer dicha potestad.

En la especie, no hay duda respecto a la competencia

que detenta la Tesorería General de la República para

disponer el acto de retención que prevé expresamente el 30

artículo 1% de la Ley N* 19.989, contra los “deudores”

del crédito solidario universitario. Lo cuestionable es que la ley no contemple un procedimiento a incoarse con

antelación. En el que se asegure una actuación justa y

racional, tras la notificación y recepción de todos los

antecedentes del caso, dando una oportunidad de defensa

al afectado para ante esa autoridad ejecutora, con el

propósito de prevenir la comisión de demasías o abusos al

realizarse este mecanismo de autotutela legal. Como es

hacerlo extensivo, injustamente, contra quienes ya no

revisten la condición de “deudores”, en virtud de la

prescripción; 4%) Que el reglamento que accede a dicha ley,

aprobado por Decreto Supremo N” 297, del Ministerio de Educación, de 2009, no satisface por sí mismo tales

exigencias, toda vez que se limita a consultar un trámite de “aclaración” ante la misma entidad administradora del Fondo Solidario del Crédito Universitario, interesada en

el cobro (artículo 6%), así como el posterior envío a la

Tesorería General de la República de la orden correspondiente, para que ésta proceda a la retención sin

más antecedente que el solo mérito de la nómina de deudas

vencidas que le comunica la administradora respectiva (artículo 13).

No obstante que, conforme al artículo 19, N* 3*, inciso sexto, de la Constitución Política, es la ley -no

el reglamento- la que debe asegurar a los particulares un

previo procedimiento justo y racional, el que ha de tener lugar, especialmente, antes de que se consumen aquellos

actos de la Administración que puedan afectar o menoscabar de cualquier modo sus derechos ya adquiridos;

5%) Que, tal como este Tribunal ha señalado reiteradamente, un procedimiento justo y racional se concreta -entre otras condiciones- otorgándoles a los

afectados la oportunidad para defenderse adecuada y

eficazmente frente a actos que les podrían resultar 31

lesivos, de forma que puedan presentar aquellas

alegaciones, pruebas e impugnaciones que estimen del

caso, y que la autoridad habrá de ponderar antes de decidir a su respecto; así se señala en sentencia Rol N*

478 (considerando 14%). En igual sentido se ha

pronunciado en STC 481 (considerando 75), 986 (considerando 27%), 1432 (considerando 12*%), 1443

(considerando 11%), 1448 (considerando 40%), y 2682

(considerando 6*), entre muchas otras.

Todo ello vertido en una resolución, que no puede

llevarse a efecto sin previa notificación, en la que

asimismo deberán expresarse esos fundamentos que le sirven de sustento material, acorde con lo preceptuado en

el artículo 8*%, inciso iegundo, del propio texto

constitucional;

6%) Que, sin embargo y como ha quedado dicho, en el

presente caso la Tesorería General de la República ha

retenido una devolución anual de impuestos que pertenece

-en propiedad- a los contribuyentes sobre la base de que el afectado sería deudor de créditos universitarios,

aplicando sin más trámite el artículo 1% de la Ley N* 19.989. Ello, con la sola información que le proporcionó el

aludido administrador del Fondo Solidario, la Universidad

de Antofagasta, y sin que aparezca que ninguno de estos

dos servicios públicos le hayan brindado una chance al

supuesto obligado para exponer lo conveniente a sus

intereses, como sería la alegación acerca de la eventual

prescripción de la deuda así ejecutada;

7%) Que no existiendo antecedentes de que el

afectado tuvo efectivamente ocasión para interponer

excepciones ante la Universidad acreedora, no cabe sostener que sería “jurídicamente imposible” que éste hiciera valer la extinción de la deuda por otras causales

distintas al pago ante la - Tesorería General, como

sostiene el fallo (considerando 17%), por ser éste un 32

mero agente “recaudador” en tanto que la deuda “no es con

el Fisco” (considerando 20”). Ambas entidades, la Universidad de Antofagasta y la Tesorería General, componen los cuadros orgánicos de la

Administración del Estado, calidad que las obliga a “cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la

unidad de acción”, por mandato de la Ley N* 18,575 (artículo 5”%), procediendo eficaz y eficientemente con

medios idóneos de diagnóstico (artículo 53), a fin de

evitar perjuicios indebidos a terceros, comoquiera que

aquí se afecta la devolución anual de unos impuestos a la renta que corresponden -en indubitada propiedad- al respectivo contribuyente;

8%) Que tampoco procede la invocación que el fallo hace a la Ley N* 19.880 (considerando 24%), porque si bien ésta reconoce en teoría el principio de

contradictoriedad en los procedimientos administrativos

(artículos 10 y 17), es lo cierto que no establece

perentoriamente una previa “notificación” seguida de una “audiencia”, donde la autoridad tenga que recoger las

alegaciones o pruebas que pueda ofrecer un particular

afectado.

Menos puede apelarse a esta Ley N* 19.880, cuando

ninguna de las dos entidades administrativas concurrentes

en el caso, ni la Universidad de Antofagasta ni la

Tesorería General de la República, aparecen incoando un

procedimiento previo ni abriendo un expediente respecto

de la requirente, antes de ejecutarla;

9%) Que, en nuestro régimen jurídico, por regla

general la Administración del Estado no dispone del

“privilegio de la ejecución de oficio”, que le permita

imponer por la fuerza de los hechos consumados -fait

accompli- sus propias determinaciones, salvo los casos expresamente permitidos por la ley (artículo 7% de la

Constitución Política). En “ciertos y determinados supuestos excepcionales que, por lo mismo, deben ser

———[—]———][—]Ú———[—]]—]—————————[————————————_——]]][]—_—;]_————_]———[———_——]]_— EO 33

interpretados en forma restrictiva, según recientemente

ha ratificado un veredicto definitivo de la Corte de

Santiago (Rol 34.584-2012), de 18.1.2013 (considerandos

9%, 14% y 17*%). De modo que, aun en los casos extraordinarios en que puede proceder manu militari, como autoriza la Ley N”

19.989 para ejecutar a los referidos “deudores” morosos,

frente a antecedentes que pongan razonablemente en duda

la subsistencia del respectivo crédito estatal, el asunto revierte en una materia de naturaleza litigiosa.y, por

ende, susceptible de ser resuelta “exclúsivamente” por

los tribunales del Poder Judicial, acorde con los

artículos 19, N* 3%, y 76, inciso primero, de la Carta Fundamental;

10%) Que, merced a lo anterior, para lograr la

restitución de un crédito estatal cuya existencia ha

podido ser 1egítimamente controvertida, la autoridad

administrativa debe iniciar las acciones legales tendientes a la obtención de un pronunciamiento judicial declarativo en tal sentido, como única manera de resolver

la controversia jurídica planteada entre las partes.

Lo contrario, decir que el ejecutado puede

posteriormente ejercer acciones judiciales, para quedar

totalmente restituido (considerando 26”), trastoca el

orden natural y lógico de las cosas, que rechaza la

consumación a cambio de una rehabilitación post facto;

11%) Que, según recordamos en sentencias roles N”s

2066 y 2301, por análogas razones a: las expuestas

precedentemente, se acogieron por esta Magistratura los

reguerimientos individualizados con los roles N”s 808, 1393, 1411, 1429, 1437, 1438, 1449 y 1473, por lo que

asimismo debió fallarse en idéntico sentido también en

esta oportunidad. 34

Redactó la sentencia el dMinistro señor Gonzalo García Pino, la prevención el Ministro señor Juan José Romero y la disidencia, el Ministro señor Iván Aróstica Maldonado.

Notifíquese, comuníquese, regístrese y archívese. Rol N* 2727-14-INA.

Xd SR. ARÓSTIC,

SR. VHERNÁNDEZ

Mm$ £ SRA. BRAHM

SR. LETELIER

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Carlos Carmona Santander, y los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Francisco Fernández Fredes, Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar y Nelson Pozo Silva.

Se certifica: que el Ministro señor Francisco Fernández Fredes concurrió al acuerdo y al fallo, pero no firma por encontrarse haciendo uso de su feriado legal. Autoriza el Secretario Subrogante del Tribunal, señor Rodrigo Pica Flores.